《防震減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020年）》解讀

　　國家發(fā)展改革委、中國地震局聯(lián)合印發(fā)了《防震減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。為了進一步增進對規(guī)劃的理解、推進規(guī)劃落實，中國地震局相關(guān)負責人就有關(guān)情況進行了解讀。

一、為什么要編制《規(guī)劃》？

防震減災(zāi)事關(guān)人民生命財產(chǎn)安全和經(jīng)濟社會發(fā)展，是保障全面建成小康社會的重要環(huán)節(jié)，是衡量執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)力、檢驗政府執(zhí)行力、評判國家動員力、體現(xiàn)民族凝聚力的重要方面。因此，編制《規(guī)劃》，指導(dǎo)全國“十三五”防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展，具有十分重要的意義。

（一）編制《規(guī)劃》是落實黨中央決策部署的要求?！笆濉笔侨娼ǔ尚】瞪鐣臎Q勝階段，黨中央提出治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，將公共安全體系建設(shè)放在更加突出位置，要求牢固樹立安全發(fā)展觀念，建設(shè)平安中國。習近平總書記、李克強總理等中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就防震減災(zāi)工作做出重要指示，要求牢固樹立災(zāi)害風險管理和綜合減災(zāi)理念，堅持以防為主、防抗救相結(jié)合，堅持常態(tài)減災(zāi)和非常態(tài)救災(zāi)相統(tǒng)一，努力實現(xiàn)從注重災(zāi)后救助向注重災(zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，從應(yīng)對單一災(zāi)種向綜合減災(zāi)轉(zhuǎn)變，從減少災(zāi)害損失向減輕災(zāi)害風險轉(zhuǎn)變。這些要求必須要在規(guī)劃中加以落實。

（二）編制《規(guī)劃》是服務(wù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要?！兑?guī)劃》緊緊圍繞“五位一體”的總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念為引領(lǐng)，以地震重點監(jiān)視防御區(qū)和強震多發(fā)區(qū)為重點，明確未來5年防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標任務(wù)、工作舉措，是服務(wù)國家“十三五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要體現(xiàn)。

（三）編制《規(guī)劃》是服務(wù)人民地震安全需求的舉措。防震減災(zāi)是黨和國家的一項社會公益性事業(yè)，是各級政府向全社會提供的一項重要的公共服務(wù)。在《規(guī)劃》編制中，我們心中始終裝著人民，工作始終圍繞著人民，盡職盡責、堅守奉獻，推動“十三五”防震減災(zāi)事業(yè)更好地發(fā)展，努力把人民群眾對地震安全的期待變成我們防震減災(zāi)的持續(xù)行動。

二、《規(guī)劃》編制基于什么樣的背景？

《規(guī)劃》是《中國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》在防震減災(zāi)領(lǐng)域的延伸和細化?！兑?guī)劃》主要基于我國多震災(zāi)的國情和防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀編制。

（一）震災(zāi)嚴重是我國的基本國情之一。我國地處歐亞地震帶和環(huán)太平洋地震帶之間，地震頻度高、強度大、分布廣、災(zāi)害重。本世紀以來，相繼發(fā)生了汶川、玉樹、蘆山、魯?shù)榈戎靥卮蟮卣馂?zāi)害。“十三五”期間，我國震情形勢依然嚴峻，西部地區(qū)仍然處于7級以上強震的活躍時段，東部地區(qū)存在發(fā)生 6 級以上地震的可能。地震災(zāi)害對人民生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定的威脅嚴峻，社會公眾對地震安全的要求更加迫切。

（二）經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的震災(zāi)風險高。我國“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶發(fā)展三大戰(zhàn)略的部分重點區(qū)域和新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃中的部分城市群涉及 7 級或 7 級以上強震潛在震源區(qū)域。一些支撐經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要基礎(chǔ)設(shè)施、重大項目、重點科研設(shè)施和裝備等面臨著地震災(zāi)害風險。我國廣大農(nóng)村地區(qū)民居抗震設(shè)防薄弱，容易造成“小震致災(zāi)、中震大災(zāi)、大震巨災(zāi)”的狀況。

（三）防震減災(zāi)工作有良好的基礎(chǔ)。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，近十年來，特別是“十二五”期間，我國的防震減災(zāi)工作取得了顯著成就,取得了汶川、玉樹、蘆山、魯?shù)榈戎靥卮蟮卣馂?zāi)害抗震救災(zāi)工作的偉大勝利。在此期間，也實施了一些重點工程項目，在防震減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、地震基礎(chǔ)調(diào)查探測、科技創(chuàng)新等方面都有了長足的進步，為防震減災(zāi)綜合能力的進一步提升奠定了堅實的基礎(chǔ)。

三、《規(guī)劃》的編制有什么特點？

以往的防震減災(zāi)五年規(guī)劃主要由地震部門編制，聚焦于地震行業(yè)發(fā)展。本《規(guī)劃》由國家發(fā)展改革委和中國地震局聯(lián)合編制，突出體現(xiàn)了以下幾個特點。

（一）突出頂層設(shè)計?！兑?guī)劃》定位為“十三五”時期防震減災(zāi)領(lǐng)域的總體規(guī)劃，《規(guī)劃》從全面提高我國地震災(zāi)害綜合防范能力，服務(wù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展、保障人民生命財產(chǎn)安全出發(fā)，對全國的防震減災(zāi)工作進行統(tǒng)籌謀劃和科學(xué)布局，為全面建成小康社會提供更加有力的地震安全保障。

（二）突出開放合作?！兑?guī)劃》編制自2014年4月啟動，我們深入各地開展調(diào)研，邀請專家集中研討。規(guī)劃文本首先征求防震減災(zāi)各領(lǐng)域?qū)＜液?1個省（區(qū)、市）的意見建議，加強與地方的銜接。2016年2月和9月，中國地震局和國家發(fā)展改革委先后就《規(guī)劃》征求相關(guān)行業(yè)、部委的意見建議，加強相關(guān)工作對接。國家發(fā)展改革委與中國地震局聯(lián)合編制規(guī)劃，既發(fā)揮了宏觀部門優(yōu)勢，又發(fā)揮了防震減災(zāi)專業(yè)部門的優(yōu)勢,也把其它相關(guān)行業(yè)部門的防震減災(zāi)工作納入《規(guī)劃》，通過開放合作增強了《規(guī)劃》的全面性和協(xié)調(diào)性。

（三）突出軟硬結(jié)合?！兑?guī)劃》遵循國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，既考慮加強防震減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過專項工程的手段，不斷提高防震減災(zāi)現(xiàn)代化水平，提升防震減災(zāi)的“硬實力”，也更加注重通過加強法治、文化建設(shè)，增強社會公眾的防震減災(zāi)意識，發(fā)揮社會組織在防震減災(zāi)工作中的作用，提升“軟實力”。

（四）突出有效銜接?！兑?guī)劃》編制過程中，我們認真學(xué)習貫徹習近平總書記2016年7月28日在河北唐山市考察時的重要講話精神，加強與國家防災(zāi)減災(zāi)部門的深入溝通?！兑?guī)劃》充分考慮了國家關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的戰(zhàn)略部署，充分體現(xiàn)了《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》以及《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020年）》的總體要求和主要內(nèi)容。中國地震局認真指導(dǎo)省級防震減災(zāi)規(guī)劃的編制，承接好《規(guī)劃》確定的任務(wù)。此外，中國地震局還專門制定了地震監(jiān)測預(yù)報等6個專項規(guī)劃，作為對《規(guī)劃》的細化和落實。有利于《規(guī)劃》確定的任務(wù)和項目在各地區(qū)、各部門的工作中得以落實，有利于發(fā)揮各地區(qū)、各部門的積極性，保障規(guī)劃目標的實現(xiàn)。

四、“十三五”發(fā)展目標是如何考慮的？

在制定《規(guī)劃》發(fā)展目標時，我們認真落實中央關(guān)于防震減災(zāi)工作的具體要求，統(tǒng)籌考慮我國的綜合國力和防震減災(zāi)能力水平，深入開展研究測算，采用定性和定量相結(jié)合的方式確定發(fā)展目標和細化指標。

（一）著力推進防震減災(zāi)管理體系化，提升防震減災(zāi)現(xiàn)代化水平和科技創(chuàng)新水平。《規(guī)劃》認真落實黨的十八大關(guān)于加強防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)、提高地震災(zāi)害防御能力的要求，把提升地震災(zāi)害綜合防范能力作為根本，到十三五末，實現(xiàn)地震監(jiān)測預(yù)報、震災(zāi)預(yù)防、應(yīng)急救援體系效能顯著，科技創(chuàng)新驅(qū)動更加有力。在此基礎(chǔ)上，確定了一系列指標：全國地震監(jiān)測能力達到2.0級、力爭實現(xiàn)有減災(zāi)實效的短臨預(yù)報，地震高風險地區(qū)農(nóng)村民居抗震能力大幅提升、城市地震災(zāi)害風險水平有效降低，在大陸強震機理與預(yù)測技術(shù)、地震成災(zāi)機理與減災(zāi)技術(shù)等方面達到國際先進水平等。

（二）著力深化防震減災(zāi)事業(yè)改革，完善防震減災(zāi)體制機制?！兑?guī)劃》認真落實十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體要求，通過完善防震減災(zāi)體制機制，到十三五末，現(xiàn)代化防震減災(zāi)治理體系初步形成。在此基礎(chǔ)上，確定一系列指標：防震減災(zāi)法律法規(guī)和標準體系基本健全、防震減災(zāi)多元責任主體的權(quán)責和義務(wù)明確清晰，政府主導(dǎo)、多元共治、協(xié)調(diào)規(guī)范、運行高效的防震減災(zāi)工作機制基本形成，社會組織、基層自治組織和公眾在防震減災(zāi)中的作用顯著提升等。

（三）著力推進防震減災(zāi)服務(wù)社會化、標準化和信息化，建立完善的公共服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)機制?！兑?guī)劃》認真落實《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》關(guān)于增加公共服務(wù)供給、豐富服務(wù)產(chǎn)品、提高服務(wù)質(zhì)量的要求，緊緊扭住公共服務(wù)的“牛鼻子”，轉(zhuǎn)觀念、補短板、強服務(wù)，到“十三五”末，實現(xiàn)防震減災(zāi)公共服務(wù)能力全面提高。在此基礎(chǔ)上，確定了一系列指標：提供重點地區(qū)分鐘級儀器烈度服務(wù)和秒級地震預(yù)警服務(wù)，地震區(qū)劃、活斷層探測和重大工程地震安全性評價等成果廣泛服務(wù)于空間規(guī)劃、國土利用和重大工程建設(shè)，震后1小時內(nèi)提供震災(zāi)快速評估結(jié)果、2小時內(nèi)提供人員傷亡、房屋破壞初步信息和輔助決策建議等。

五、《規(guī)劃》主要任務(wù)是如何確定的？

圍繞發(fā)展目標的實現(xiàn)，《規(guī)劃》確定了提升三大能力、推進三大建設(shè)、強化三大支撐，共九大任務(wù)。

（一）地震監(jiān)測預(yù)測預(yù)警、地震災(zāi)害防御、地震應(yīng)急救援構(gòu)成了防震減災(zāi)三大核心能力。自2000年以來，國務(wù)院提出了切實建立健全地震監(jiān)測預(yù)報、地震災(zāi)害預(yù)防、地震應(yīng)急救援三大工作體系的任務(wù)。在黨中央、國務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下，十幾年來我國防震減災(zāi)三大工作體系日臻健全，但與發(fā)達國家相比，與國家經(jīng)濟社會發(fā)展需求相比，防震減災(zāi)能力還有一定的差距。因此，推進工作體系現(xiàn)代化，大力提升三大能力依然是防震減災(zāi)的重點。為此，《規(guī)劃》進一步明確了“十三五”時期三大能力提升的具體要求。比如：建設(shè)地震烈度速報與預(yù)警系統(tǒng)、開展活動層調(diào)查與探測、加強抗震救災(zāi)指揮機構(gòu)建設(shè)等。

（二）法治、公共服務(wù)和文化三大建設(shè)是防震減災(zāi)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。通過推進法治建設(shè)，進一步依法規(guī)范政府、社會、公眾參與防震減災(zāi)行為，調(diào)動各方積極性，形成合力；通過公共服務(wù)現(xiàn)代化，有效提高全社會防范地震風險的能力；通過推進防震減災(zāi)文化建設(shè)，促進全社會牢固樹立以人為本、生命至上的理念，提高全民防震減災(zāi)的意識和素質(zhì)。

（三）科技、人才、信息化三大支撐是國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、人才興業(yè)戰(zhàn)略、國家信息化戰(zhàn)略在防震減災(zāi)領(lǐng)域的落實。通過地震科技創(chuàng)新，建立國家地震科技創(chuàng)新體系，著力激發(fā)事業(yè)發(fā)展的活力。人才是事業(yè)發(fā)展的第一資源，通過深入實施中央提出的人才興業(yè)戰(zhàn)略，提高防震減災(zāi)人才質(zhì)量、優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)、促進人才輩出。通過落實國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要，加快構(gòu)建現(xiàn)代化的地震信息服務(wù)體系，讓社會和群眾有更多獲得感。

六、《規(guī)劃》重點工程項目是如何考慮的？

本著彌補防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展短板，促進規(guī)劃重點目標指標實現(xiàn)的原則，《規(guī)劃》從提供地震烈度速報和預(yù)警服務(wù)、強化農(nóng)村民居抗震能力、加強防震減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、深化地震風險認知和研發(fā)防震減災(zāi)關(guān)鍵技術(shù)等方面，設(shè)置了4個重點工程項目。

（一）國家地震烈度速報與預(yù)警工程。地震烈度速報和預(yù)警是減輕和應(yīng)對災(zāi)害的有效手段，是落實習近平總書記關(guān)于加強災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警和風險防范能力建設(shè)要求的重要舉措。目前，地震烈度速報和預(yù)警技術(shù)在日本等多地震的國家和地區(qū)得到較好的應(yīng)用。地震預(yù)警是利用震中附近密集的地震臺網(wǎng)，快速估算地震影響范圍和程度，利用電磁波傳播速度遠遠快于地震波傳播速度的規(guī)律，搶在破壞性地震波到達震中周邊地區(qū)之前，發(fā)布警告信息，為公眾緊急避險、高鐵、核電等重大工程緊急處置提供支持，為震災(zāi)后科學(xué)高效調(diào)配救災(zāi)力量，最大限度挽救生命提供服務(wù)。

本工程已于2015年6月通過國家立項批復(fù)。主要內(nèi)容是建設(shè)國家地震烈度速報與預(yù)警系統(tǒng)，實現(xiàn)地震烈度速報和預(yù)警功能，向政府部門、社會公眾提供全國分鐘級儀器地震烈度速報和重點地區(qū)秒級地震預(yù)警服務(wù)。通過工程建設(shè)，推動形成地震預(yù)警體系，加強我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)科技支撐能力建設(shè)、健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)法制體系，促進防災(zāi)減災(zāi)知識的普及。

（二）農(nóng)村民居地震安全工程。該工程是一項重大的防震減災(zāi)工程，也是一項民心工程，是落實以防為主、防抗救相結(jié)合的具體舉措。該工程的主要內(nèi)容是對農(nóng)村新建民居時采取抗震措施，對已有未設(shè)防的民居進行加固改造，進而提高民居的抗震能力。我國農(nóng)村民居地震安全工程自2006年開始試點，十多年來，取得了顯著的減災(zāi)效益。新疆農(nóng)村民居地震安全工程經(jīng)歷了50多次６級左右地震的考驗，基本實現(xiàn)零死亡。在汶川、蘆山、岷縣漳縣等地震中，農(nóng)村抗震安居房無一倒塌，大大減少了人員傷亡。2014年，中央1號文件明確要求在我國地震高風險區(qū)實施農(nóng)村民居地震安全工程。

本工程統(tǒng)籌新農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)村危舊房改造、移民搬遷等涉農(nóng)資源，重點對1800多萬戶農(nóng)居進行抗震加固或新建。這將有力扭轉(zhuǎn)我國農(nóng)村民居設(shè)防薄弱的狀況，改變“小震致災(zāi)、中震大災(zāi)、大震巨災(zāi)”的局面。

（三）防震減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)項目。防震減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施是防震減災(zāi)事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。本項目主要通過地震觀測系統(tǒng)升級擴建、地震災(zāi)害應(yīng)急救援基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防震減災(zāi)信息化和公共服務(wù)體系建設(shè)，提高服務(wù)國家經(jīng)濟社會發(fā)展和保障人民生命財產(chǎn)安全的能力。

本項目重點有兩個方面：一是建全覆蓋我國陸域和海域地震觀測系統(tǒng)，提升防震減災(zāi)基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化水平。二是充分利用日新月異的信息技術(shù)，大幅度提升我國地震觀測的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平，為更加優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的防震減災(zāi)公共服務(wù)提供支撐，讓人民群眾真切地感受到防震減災(zāi)工作服務(wù)與成效，有效降低地震災(zāi)害風險和地震災(zāi)害損失。

（四）防震減災(zāi)基礎(chǔ)探查與科技創(chuàng)新項目。地震的孕育和發(fā)生在特定的地質(zhì)和地球物理環(huán)境中。必須要科學(xué)探查地震孕育發(fā)生的過程，認知地震災(zāi)害風險，才能采取科學(xué)有效的措施，切實預(yù)防和減輕地震災(zāi)害損失。

該項目一方面是通過活動斷層探測、綜合地球物理場觀測和地震科學(xué)臺陣觀測等基礎(chǔ)性工作，查明我國地震活動的地質(zhì)和地球物理背景，深化對地震孕育和地震風險的科學(xué)認識，形成地震區(qū)劃圖等重要成果，為采取有針對性的防震減災(zāi)措施提供依據(jù)。另一方面面向經(jīng)濟建設(shè)主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向世界地震科技前沿，圍繞防震減災(zāi)核心科技問題和關(guān)鍵技術(shù)開展攻關(guān)，進一步研究防震減災(zāi)的新技術(shù)、新手段，以科技創(chuàng)新和科技進步支撐防震減災(zāi)能力的持續(xù)提升。

七、如何保障規(guī)劃的順利實施？

一分部署，九分落實。防震減災(zāi)是一項系統(tǒng)工程，需要全社會的共同努力，需要政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與，凝聚實施合力。

（一）政府主導(dǎo)、部門合作和社會參與相結(jié)合。將防震減災(zāi)納入地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展大局中統(tǒng)籌謀劃，推動地方任務(wù)項目落地。發(fā)改、財政、民政、衛(wèi)生、公安等相關(guān)部門按照職能，各負其責，強化合作。發(fā)揮社會組織、企事業(yè)單位和志愿者的積極性和主動性，強化市場在防震減災(zāi)資源配置中的作用，引導(dǎo)社會資源更多更好地向防震減災(zāi)聚集。

（二）地震部門認真履職盡責，發(fā)揮好牽頭作用。各級地震部門要強化大局意識和責任意識，充分發(fā)揮自身職能作用，全力推進規(guī)劃實施工作。

（三）強化規(guī)劃實施的跟蹤檢查。發(fā)揮各類執(zhí)法檢查、行政檢查和部門聯(lián)合專項檢查的作用，督促地方防震減災(zāi)規(guī)劃的實施，促進規(guī)劃目標任務(wù)的全面實現(xiàn)。